serment du jeu de paume

De la souveraineté populaire  ou du « bon usage » du terme « souverainisme »

Cette contribution est versée dans la rubrique « idées ». Elle n’engage que l’auteur et ne saurait être la position officielle de la France insoumise du 19e. 

Par Bertrand HERISSON, membre du groupe d’appui Place des Fêtes 

Comme le terme populisme, celui de souverainisme dans la bouche des libéraux européens, est une insulte commode qui permet de mettre dans le même sac, l’extrême droite et la gauche hostile au projet européen réellement existant. Comme pour le terme de populiste, le qualificatif de souverainiste cache une méfiance profonde (si ce n’est une haine) de la démocratie. Il est donc essentiel de clarifier le vocabulaire de la souveraineté, non seulement pour répondre à nos adversaires politiques, mais aussi pour approfondir notre réflexion sur la question constituante : car, il n’y a pas de tradition républicaine partagée en la matière. Le fil rouge de la théorie de la souveraineté populaire qui va de la constitution de 1793 au projet constitutionnel d’avril 1946, en passant par les textes des républicains socialistes de 1848 et ceux des communards, n’a pas de rapport, autre qu’antagoniste, avec celui de la théorie de la souveraineté nationale qui, formulée la première fois par Siéyès, en 1789, est reprise, plus tard, par les monarchistes orléanistes et les républicains modérés de la IIIe République ; il a encore, moins à voir, avec l’usage que fait la tradition bonapartiste du vocable de souveraineté populaire. La critique de la notion de souveraineté, dans ces implications les plus importantes, est, ici, uniquement (et volontairement pour éviter de trop longs développements) illustrée par des références prises dans l’histoire républicaine, de la Révolution de 1789 en particulier.

Au delà d’une terminologie consensuelle, des conceptions politiques antagonistes

L’article 3 de la Constitution de la Ve République proclame que la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par voie du référendum. Pour la plupart des constitutionnalistes, cette formulation met un terme à un débat ancien en date des débuts de la Révolution française qui opposait les tenants de la souveraineté nationale et ceux de la souveraineté populaire. Pour les profanes, une telle phrase signifient que la souveraineté nationale ou la souveraineté populaire sont des notions identiques. Or, l’histoire, et notamment celle de la période révolutionnaire, nous apprend que les combats politiques sur la question de la souveraineté recouvraient des clivages profonds qui n’ont rien perdu de leur actualité.

Sur la scène politique interne, souveraineté populaire et souveraineté nationale sont historiquement des termes antagonistes utilisés par des courants politiques opposés.

Dés les débuts de la Révolution de 89, le débat sur le détenteur de la souveraineté oppose la « gauche » et la « droite » de l’Assemblée (les deux termes n’existent pas encore, mais on distingue clairement le courant majoritaire incarné par Siéyès et celui minoritaire dont les portes-paroles sont Pétion et Robespierre). Pour Sièyès, la formule utilisée, dans l’article 3 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, « le principe de toute souveraineté réside dans la Nation », a un sens précis. Les citoyens ne disposent pas d’un droit individuel de souveraineté, le peuple concret est écarté du pouvoir au profit d’une fiction théorique : la Nation. La volonté de celle-ci (Sièyès conserve le terme de Rousseau, la volonté générale) s’exprime par la voie des représentants réunis en assemblée nationale. De fait, c’est celle-ci qui est détentrice de la souveraineté. On sait que Siéyès en tire une distinction qui n’est plus d’actualité : celle entre citoyens actifs (environ 60% des hommes de plus de 21 ans payant une imposition) et citoyens passifs (les femmes et les plus pauvres qui ne payent pas la contribution prévue), seuls les citoyens actifs ont le droit de vote pour désigner les électeurs, eux mêmes une minorité privilégiée de la fortune, qui élisent les députés (suffrage indirect). Les formulations qu’il utilise ne manquent toutefois pas de sel et résonnent encore aujourd’hui. Les citoyens actifs qui sont seuls à intervenir dans la formation des pouvoirs publics sont « comme les vrais actionnaires de la grande entreprise sociale ». En ces temps d’oligarchie triomphante, cette assimilation du citoyen à l’actionnaire conserve toute sa saveur. Pour faire court, la théorie de la souveraineté nationale est un moyen pour l’oligarchie bourgeoise de l’époque d’éloigner le peuple de la réalité du pouvoir.

Pour Robespierre, au contraire, « la souveraineté réside dans le peuple, dans tous les individus du peuple. Chaque individu a le droit de concourir à la loi par laquelle il est obligé ». La conséquence logique de cette position se retrouvera dans l’instauration du suffrage universel direct par la 1ère constitution républicaine. Mais il y a plus important que le vote lui-même. Le peuple ici mentionné n’est pas une abstraction, c’est le peuple des citoyens en acte. Et, tout au long de la révolution, jusqu’à Thermidor surtout (la chute de Robespierre), on retrouvera une tension entre, d’une part, le pouvoir populaire qui se manifeste dans les assemblées primaires, les réunions de sections sans culottes ou encore la commune insurrectionnelle de l’été 1792, et, d’autre part, le pouvoir de l’assemblée des représentants. Cette situation de double pouvoir, comme l’on dira plus tard, est présente dès le début, puisque les assemblées de districts à Paris réunies pour l’élection aux États-généraux demandent à se maintenir les élections passées. Certains projets constitutionnels de l’époque essayent de réguler cette tension en proposant que les assemblées primaires, au delà des moments électoraux, puissent se réunir aussi « pour délibérer sur les objets qui concernent l’intérêt général de la République ». Ces réunions peuvent avoir lieu : « à l’initiative du corps législatif qui demande l’émission d’un vœu de tous les citoyens », mais aussi à l’initiative des assemblées elles mêmes, dans le cas de censure de la loi (selon les formes constitutionnelles prévues) ou pour « requérir  le corps législatif de prendre un objet en considération » (projet de constitution girondine rédigé par Condorcet). La 1ère constitution républicaine (celle de 1793 qui se réclame de la théorie de la souveraineté populaire) va plus loin encore puisqu’elle fait de ces assemblées de citoyens le 1er des pouvoirs constitués avant celui de l’assemblée élue ; en effet, ce sont les lieux où s’exprime la souveraineté du peuple détenteur du pouvoir législatif décisionnaire car les citoyens délibèrent, dans ces assemblées, des lois proposées par l’assemblée nationale. Nous avons à apprendre de ces débats dans la mesure où nous voulons, dans une constitution nouvelle, organiser la participation réelle des citoyens au pouvoir politique.

Cette tension entre représentants et représentés, cette situation de double pouvoir s’est retrouvée dans toutes les crises révolutionnaires depuis 1789. Elle a donné lieu à une réflexion très abondante que nous ne devons pas ignorer en disant trop rapidement que nous allons rétablir une régime parlementaire conformément à la tradition républicaine. Poser l’existence d’une tradition partagée, c’est faire peu de cas des oppositions majeures qui ont traversé le courant républicain dés l’origine. Nous nous réclamons de 1793, de la Commune de Paris, du 1er projet constitutionnel de 1946 soutenu par le PC, la SFIO et des mouvements de résistance (rejeté par une coalition des gaullistes et du MRP soutenue par la majorité du corps électoral), nous ne nous référons pas au courant des républicains bourgeois qui, certes, ont combattu le pouvoir personnel, tels Thiers ou Grévy, mais ont aussi été les massacreurs de la Commune de Paris. Ces derniers ont écarté le pouvoir présidentiel au nom de la souveraineté du Parlement qu’ils savaient contrôlé par eux, du fait notamment de la présence d’un Sénat conservateur par « nature » en raison de son mode d’élection; mais, ils ont toujours rejeté avec la plus grande fermeté toute idée de souveraineté populaire.

Cela nous conduit à une précision très importante : le courant bonapartiste et plus généralement, les partisans du pouvoir présidentiel jusqu’à De Gaulle se sont toujours référés à la souveraineté populaire contre la souveraineté parlementaire. Mais, cette référence n’est pas la nôtre. Siéyès, toujours lui, après s’être fait, au début de la Révolution, le promoteur de la théorie de la souveraineté nationale contre la souveraineté populaire, défend en 1799, après le coup d’état de Bonaparte la théorie de la souveraineté populaire sans le pouvoir du peuple… Inspirateur de la constitution bonapartiste, il résume son principe fondamental de la manière suivante : le pouvoir vient d’en haut, la légitimité vient d’en bas. Autrement dit, on rétablit le suffrage universel, mais il s’agit simplement de légitimer le pouvoir existant entre les mains de Bonaparte. Les citoyens ne détiennent aucun pouvoir politique réel. La fonction des plébiscites et plus tard des référendums gaulliens (même s’il y a une différence dans le « caractère plus démocratique » des référendums gaulliens) est d’instaurer un dialogue direct entre le chef et le peuple par delà les corps constitués. On ne demande pas au peuple de décider ou de débattre d’une quelconque orientation politique mais de légitimer le pouvoir personnel en place. Cette fonction de légitimation par le vote populaire correspond au degré zéro de la citoyenneté. Abandonner le pouvoir entre les mains d’un seul relève de la servitude volontaire et non de l’exercice de la souveraineté populaire…

Si la théorie de la souveraineté nationale n’est pas la nôtre, celle de la souveraineté populaire mise en avant par le courant bonapartiste non plus. Les deux sont très éloignées de la conception que nous défendons, et nous devons sans cesse clarifier les notions employées au risque de se noyer dans un pseudo consensus républicain qui fait que ces termes de souveraineté nationale et populaire fondus dans une notion fourre-tout, peuvent être employés aussi bien par Le Pen, Macron, ou Fillon…

Une dernière remarque : la théorie de la souveraineté nationale défendue par Siéyès dans la théorie politique contemporaine. Certains penseurs antitotalitaires, tel Claude Lefort, s’inspire de celle-ci en la présentant sous un jour différent. Dire que la souveraineté appartient à la nation, revient à dire que le lieu du pouvoir est vide (la Nation étant une fiction). Cela serait un postulat démocratique fondamental, car, toute tentative pour « remplir », ce lieu a débouché sur la dictature ou le totalitarisme. La souveraineté populaire est ici directement visée. C’est là un postulat commode qui a l’assentiment de tous ceux qui, comme en économie, pensent qu’il n’y a aucune autre alternative à la démocratie libérale ; postulat commode surtout, car il permet de cacher une réalité toute simple : ce sont les représentants de l’oligarchie financière qui exercent le pouvoir.

Envisageons maintenant un certain nombre de questions qui sont corrélées aux débats sur la souveraineté.

Souveraineté populaire et lutte contre les discriminations

Traditionnellement (dans l’histoire française du moins), on attribue au terme de souveraineté les qualificatifs d’unité et d’indivisibilité, conçus comme des absolus. Or, là encore, la précision s’impose et il ne faut pas refouler les débats politiques ou juridiques que ces attributs ont soulevé. L’unité et l’indivisibilité de la souveraineté a été attribuée à une personne morale, la Nation, par analogie à la personne du roi ; Sièyés en fait un prolongement logique de sa théorie de la souveraineté nationale présentée plus haut. Ces attributs ne relèvent donc pas de la théorie de la souveraineté populaire, ce qui serait contradictoire avec sa définition. Quand les qualificatifs, d’unité et d’indivisibilité sont utilisés par les partisans de la souveraineté populaire, c’est pour parler de la République, alors menacée par les dangers intérieurs et extérieurs. Aujourd’hui, nombre de juristes et le Conseil constitutionnel lui-même, s’inscrivent dans la logique de la théorie de la souveraineté nationale et en tirent comme conséquence que la citoyenneté est une et indivisible ; et, c’est au nom de cette indivisibilité de la citoyenneté que la lutte contre la sous représentation des femmes dans la sphère politique a été combattu. L’obstacle constitutionnel de cette interprétation de la souveraineté et de la citoyenneté n’a été levé que par l’introduction de la parité dans la Constitution. Introduction rejetée par les tenants de la théorie de la souveraineté nationale, présentée comme la conception républicaine traditionnelle de la souveraineté.

L’indivisibilité de la citoyenneté ne doit donc pas être présentée comme un dogme. La communauté des citoyens est nécessairement multiple au plan politique et cette pluralité est établie par la reconnaissance des libertés politiques fondamentales, elle est divisée anthropologiquement, division sexuée reconnue par l’introduction du principe de parité. Elle est divisée aussi socialement, religieusement… Quant aux religions, le principe de laïcité répond à la question ; quant aux autres divisions, l’appel au principe républicain d’égalité des citoyens est préférable à celui absolutiste d’indivisibilité de la citoyenneté pour répondre à des situations discriminatoires concrètes. Cette précision ne clôt pas évidemment le débat politique sur les discriminations (quelles politiques concrètes menées pour faire vivre le principe d’égalité… rejet des quota et de la discrimination positive à l’américaine, mais encore ?). On peut s’arrêter, toutefois, sur la question des étrangers car, c’est toujours au nom de la doctrine traditionnelle dérivée de la théorie de la souveraineté nationale que le droit de vote des étrangers aux élections locales est rejeté. Sur ce point, la théorie de la souveraineté populaire apporte une réponse qu’il faut expliciter le plus clairement possible. La constitution de 1793 précise que tout étranger âgé de 21 ans accomplis est admis à l’exercice des droits de citoyens français selon certaines conditions limitées de résidence (1 an seulement) et de travail sur le territoire national (qui peuvent être d’ailleurs remplacées par l’adoption d’un enfant, la nourriture d’un vieillard, le mariage avec une française ou encore l’acquisition d’une propriété…). La Constitution actuelle stipule que sont électeurs, dans les conditions prévues par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes. Autrement dit la nationalité française n’est pas une condition de la citoyenneté politique dans le cas de la 1ère constitution républicaine, mais elle l’est devenue dans la constitution actuelle. La formule de 1793 est en cohérence avec la théorie de la souveraineté populaire qui définit la citoyenneté (ou le peuple ce sont ici des termes identiques) comme la communauté des citoyens en acte. Celui qui partage les valeurs politiques de la République naissante est citoyen quelle que soit son origine nationale. Le critère politique est déterminant, il prend le pas sur l’origine nationale et explique aussi bien l’ouverture que la fermeture de la citoyenneté (à l’époque les nobles français émigrés ne sont plus considérés comme citoyens français). Il nous faut retrouver l’esprit de 93 quand on aborde aujourd’hui cette question si on veut être en cohérence avec la théorie de la souveraineté populaire et la définition politique de la nation ou du peuple qui en découle. A condition, cependant, de bien comprendre que la formule de 93 n’est pas une négation de l’espace national comme cadre d’action du politique. Si la nationalité n’est pas une condition de la citoyenneté, celle-ci demeure néanmoins située dans le cadre national puisqu’il s’agit, dans le texte de 1793, de l’admission à « l’exercice des droits de citoyens français ». L’étranger qui est admis à l’exercice de ces droits, selon les conditions définies par la Constitution, perd sa qualité d’étranger pour devenir citoyen français. En ce sens, la qualité de français et celle de citoyen demeurent liées. Mais la nationalité n’est plus une condition préalable de la nationalité. Cette interprétation conforme à l’esprit républicain de 1793 a le mérite de faire mieux comprendre notre acceptation du droit de vote des étrangers aux élections locales, tout en conservant le lien citoyenneté-nationalité à l’échelon national.

Souveraineté populaire et séparation des pouvoirs

La question de l’unité et de l’indivisibilité de la souveraineté doit aussi être mis en relation avec la principe de séparation des pouvoirs. Il y a là une contradiction évidente : si la souveraineté est une et indivisible, le principe de séparation perd tout son sens, raison de plus d’écarter ces attributs dans l’analyse de la souveraineté. Toutefois, le principe lui-même de séparation des pouvoirs doit être interrogé. Ce principe est historiquement lié au maintien de la monarchie. Montesquieu combat la monarchie absolue, mais souhaite le maintien d’un monarque qui ne concentrerait pas tous les pouvoirs ; l’Angleterre de la fin du XVIIe réalise le compromis entre le pouvoir monarchique et le pouvoir parlementaire, et est considéré, dès lors, comme un modèle « démocratique libéral», alors que le peuple réel est absent de cette séparation (pas de suffrage universel à l’époque, il sera mis en place après la France). Le principe de séparation des pouvoirs n’est pas un principe démocratique en soi, c’est un simple principe d’organisation des pouvoirs constitués. De plus, dans les régimes constitutionnels qui se sont mis en place par la suite, la séparation des pouvoirs n’est souvent qu’un principe creux qui masque une concentration effective du pouvoir. Ainsi, dans la monarchie républicaine française actuelle, le pouvoir politique est largement concentré entre les mains de l’exécutif présidentiel. Dans la tradition parlementaire antérieure, mise en place sous la monarchie de juillet et consolidée par les républicains modérés sous la IIIème république, c’est le Parlement qui concentrait l’essentiel du pouvoir ; mais l’organisation de celui-ci, avec en particulier la présence d’un Sénat « éternellement » conservateur, assurait de fait le pouvoir de l’oligarchie bourgeoise. Les républicains modérés se sont toujours élevés avec constance contre les tenants de la souveraineté populaire accusés de vouloir mettre en place un régime d’assemblée unique, sur le modèle de la Convention de 1793. Ce reproche est fait notamment en 1945 aux partisans du 1er projet constitutionnel d’avril 1946, il est fait régulièrement à ceux qui veulent ou voulaient se débarasser du Sénat. Encore une fois, au risque de se répéter, la théorie de la souveraineté populaire s’oppose au régime parlemmentaire tel qu’il fut mis en place par les républicains modérés en collaboration avec les monarchistes orléanistes. C’est pourquoi, il est faux historiquement de dire que le régime parlementaire est le corollaire de la théorie de la souveraineté populaire.

Au delà du débat sur l’organisation des pouvoirs représentatifs, la question fondamentale demeure, encore une fois, de la place à donner, dans un nouveau projet constitutionnel, aux structures ou droits nouveaux à travers lesquels s’exprimerait directement le pouvoir des représentés (référendum d’initiative populaire, pouvoir de révocation des élus, budgets participatifs…etc, cela serait l’objet d’un autre article) ; ceci réalisé, on s’approcherait alors d’une séparation ou d’une division démocratique des pouvoirs.

Souveraineté populaire et contrôle des élus

La dialectique représentant-représenté est au cœur de la démocratie radicale que nous voulons construire, ce qui nous conduit à une dernière clarification quant aux mandats dont disposent les députés. La Constitution de la Ve république précise que tout mandat impératif est nul (art.27, c’est à dire un mandat strictement conforme aux vœux des électeurs ou des mandants), c’est là une tradition constitutionnelle depuis 1789. Le débat des origines éclaire bien le problème ; Louis XVI est opposé au mandat impératif, dès le début de la réunion des Etats-généraux ; il ne saurait être question que les revendications contenues dans les cahiers de doléance soient au cœur de la réunion. Cette position est reprise par la suite par les partisans de la théorie de la souveraineté nationale. Les députés sont chargés de vouloir au nom de la Nation ; ils ne sont pas tenus par le mandat que leurs électeurs leur auraient confié. Là encore les partisans de la souveraineté populaire s’opposent à cette conception qui a pour objectif d’écarter les revendications portées par les citoyens dans les assemblées électorales. Les députés n’ont d’autre volonté à exprimer que celle de leurs mandants ou de leurs électeurs. Cela ne saurait signifier que les députés tenus par un mandat impératif se font le relais d’intérêts privés ou limités à leur circonscription, ignorants de l’intérêt général. La Constitution de 1793 précise que les députés sont les représentants de la Nation, sans reprendre le rejet de tout mandat impératif, mais sans le poser non plus comme une règle constitutionnelle ; le projet constitutionnel d’avril 1946 fait de même. Quand nous demandons aujourd’hui la possibilité de révocation des élus et affirmons la nécessité de leur contrôle par les citoyens, nous demandons indirectement la suppression de la formule de la constitution actuelle considérant que tout mandat impératif est nul. Doit-on pour autant poser le mandat impératif comme un principe dans les relations entre représentants et représentés ? Sans doute pas, il ne faut pas, dans les assemblées de représentants, brider la liberté d’expression, de réflexion, d’élaboration et de décision par des règles absolues (le débat est complexe et ancien, il ne peut être épuisé en quelques lignes). Mais la question est plus large, car la notion de mandat impératif va de pair avec l’idée d’un contrôle réel des élus par le peuple, et notamment la possibilité du référendum révocatoire (qui se trouve à juste titre dans le programme de la France insoumise). Autrement dit la théorie de la souveraineté populaire inclut l’idée générale de contrôle des élus sous des formes variées ; de la même manière, la théorie de sa souveraineté nationale qui a pris, dans l’histoire, la forme de la souveraineté du Parlement, inclut le principe du mandat libre des élus et donc de leur non contrôle et du refus de toute possibilité de révocation. Cette dernière conception est toujours au cœur de la pensée constitutionnelle des « eurocrates ». En 2007, une commission du Conseil de l’Europe (commission dite de Venise) a jugé contraire aux normes démocratiques européennes le principe du mandat impératif et la possibilité de révoquer les parlementaires en cours de mandat. Les constitutionnalistes libéraux savent donc très bien, eux, analysés le vocabulaire de la souveraineté pour rejeter clairement la théorie de la souveraineté populaire dans toutes ses implications.

Le principe de la souveraineté populaire dans son application externe

Pour finir, sur la scène politique extérieure, les notions de souveraineté nationale et souveraineté populaire sont aussi traversées par des contradictions majeures. A priori, pas de distinctions claires, comme sur le terrain politique interne, car la souveraineté, ici, renvoie au principe d’indépendance nationale et de droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Mais, c’est la conception de la nation ou du peuple qui est en jeu. Quant l’extrême droite parle de souveraineté du peuple ou de la nation, c’est à une communauté ethnique fermée à l’étranger qu’il se réfère. La théorie de la souveraineté populaire à laquelle nous sommes attachée demeurent en cohérence avec la conception interne. Le peuple est la communauté des citoyens en acte. C’est, on se répète encore, une conception politique ouverte. Sur le plan extérieur, c’est cette interprétation qui a prévalu dans l’histoire républicaine française, du fait notamment du long conflit franco-allemand du milieu du XIXème au milieu du XXème ; l’Allemagne, on le sait, ayant privilégié, comme Etat, la conception ethnique de la nation.

Par ailleurs, il ne faut pas confondre souveraineté populaire et souveraineté de l’Etat. Là encore, la Révolution française, offre un exemple parlant. Le débat qui oppose Carnot et Robespierre au moment où les armées françaises victorieuses franchissent les frontières, est simple. Doit-on sacrifier le principe du droit des peuples au nom de la défense des intérêts de l’Etat-nation français ? Contre l’occupation permanente des territoires étrangers qui se dessine, Robespierre réaffirme, alors, le caractère intangible du droit des peuples à disposer d’eux mêmes, prolongement logique du principe de la souveraineté populaire.

Aujourd’hui, la question se pose dans des termes similaires pour la Catalogne, on ne peut pas défendre le principe de la souveraineté populaire et rejeter l’application concrète de ce principe par les citoyens catalans, au nom de la défense des Etats-nations européens.

Au delà, c’est la question européenne qu’il faut repenser. Il ne suffit pas de dire que la consultation du peuple deviendra obligatoire pour ratifier les traités européens ou pour déléguer la souveraineté nationale. Les eurocrates ont opposé au vote grec la primauté des traités européens pour invalider leur choix. Il faut donc refuser aux traités européens toute valeur supraconstitutionnelle. Le projet d’une Europe fédérale, dans l’état actuel des choses, est l’expression d’une idéologie qui a pour objectif réel la consolidation du libéralisme et du pouvoir de l’oligarchie financière. Plus généralement, tout transfert ou délégation de souveraineté (en l’absence de peuple européen réellement existant) est un affaiblissement de la démocratie, contradictoire avec la notion elle-même. Plutôt que de délégation ou de transfert, c’est le beau mot de partage qu’il faut utiliser (Nous sommes les descendants des partageux…). Il est conforme aux valeurs profondes de la gauche. Oui nous voulons partager, dans la fraternité, la souveraineté avec les autres peuples, ceux d’Europe bien sûr, mais aussi nos voisins de l’autre côté de la méditerranée, et tous ceux en particulier qui appartiennent à la communauté francophone. C’est sur la base du partage (comme dans l’espace national d’ailleurs) que nous rebâtirons un projet européen d’émancipation sociale, démocratique et écologique.

En conclusion, on peut très bien accepter le terme de « souverainistes » (comme celui de populistes d’ailleurs), mais, à condition d’être au clair avec les concepts que l’on utilise, celui de souveraineté populaire en particulier.